浅谈根治无照经营的对策
一达州市工商局个体科科长蒲忠柏
《无照经营查处取缔办法》 ( 以下简称《办法》 ) 颁布实施两年多来，各级工商行政管理机关对《办法》的宣传是到位的，执行是得力的，查处取缔无照经营行为有 了 明显效果。但是由于利益的驱动，一些不法之徒，仍然胆大干起无照经营的活动，不但扰乱了市场经营秩序，破坏了公平竞争，而且严重侵害了经营者和消费者的合法权利。为此，笔者就如何根治无照经营谈点浅见 :
一、无照经营现状
达州市位于四川东部，是一个农业大市、工业弱市、财政穷市。随着市场经济体制的建立健全，个体私营等非公有制经济迅猛发展，截止 2005 年 5 月，全市有个体工商户 75215 户，私营企业 2718 户。个私经济对全市的经济发展起到了积极作用。为搞清无照经营状况，今年 1 至 6 月我局组织 1 6 名综合素质较高的工商干部分成 8 个调查小组，对 7 个县级行政管辖的 98 个镇 ( 乡 ) 、 326 个村 ( 社 ) 进行了比较全面的无照经营情况调查，共调查 736270 户，其中无照经营 2285 户，占经营户总数的 6.3 ％。从调查的情况看，呈现以下现象：
( 一 ) 无照经营的特点表现为“八多八少”
一是分布地域特点：城乡结合部多，偏辟的山区和农村少 ;
二是人员构成特点：有工作单位从事第二职业的人员和城镇无业人员多，农民和低收入人员少；
三是行业特点：有前置条件的行业多，无前置条件的行业少；
四是时限特点：从事季节性的无照经营多，长期经营的少 ;
五是规模特点：投资小的多，投资大的少 ;
六是地址特点：流动经营的多，固定门市的少 ;
七是文化特点：文化程度低的多，文化程度高的少 ;
八是经营方式特点从事零售、服务、贩运的多，从事批发、加工、生产的少。
( 二 ) 无照经营的表现为“九种类型”
一是法盲型。由于处于边远山区，从事生产经营活动的人员，文化素质低，确属无知;不知从事生产经营活动必须要办理营业执照。
二是前置型。有的行业在办理营业执照前要得到行政许可。据不完全统计，《行政许可法》实施后，要办理个体或私营企业开业登记，仅法律、法规和国务院及其国务院的有关部门规定的审批就达 100 余顶，加上省人大、省人民政府政还有 2 0 余种。这些审批项目多数都要收费，有的审批项目或许可证还需每年年检、年审，有的部门只收费不办证，怕承担责任的现象也存在。例如，茶馆 ( 茶楼 ) 不管规模大小要求办理《文化许可证》、《卫生许可证》、《治安许可证》、《从业人员健康证》，超过 50 平方米还需《消防意见书》等等，在办理几证时都要缴纳费用，小规模服务的茶馆，由于承担不起上述各项费和税，迫使无照经营。
三是困难型。主要是低收入群体，如下岗职工，无业人员，孤寡老人，残疾人等家庭困难，因应享受国家优惠政策，以《下岗证》、《残疾人证》为由，拒不办理营业执照。
四是挂靠型。主要是车辆客货运输户，这些运输户均属自然人自己购买的车辆，自己经营，独亚核算，自负盈亏，车主自担风险。仅挂靠在企业对外以企业名义从事经营活动，实质并没有改变个体经营的性质，理应办理个体工商户营业执照，但绝大多数车辆未办理营业执照。
五是关系型。这些经营者无视工商法规，凭借关系网进行无照经营。特别是一些执法部门、政府机关的工作人员搞第二职业，他们认为办不办无所谓，认为自己有关系有后台，即使被工商行政管理机若查获，也能顺利“摆平”，甚至有的无照经营者就是工商系统人员的“直接关系户”。
六是恶势类。这类经营者无视法律法规的规定，胆大妄为，既不办理，又不服从管理。如果工商行政管理机关的工作人员去查处他们就横蛮不讲理，威胁执法人员。
七是失效型。这类经营者主要使用过期、失效的照营业执照从事生产经营活动。有的市场主体资格不存在，营业执照已办理注销登记或被吊销后继续从事生产经营；有的将他人营业执照和经营场地一并转租不重新进行登记，仍以转让人的名义从事生产经营活动；有的工商部门责令停业整顿或被收缴营业执照后继续从事经营活动，有的经营资格没有了，如无正当理由不按期参加年检、验照，但仍继续经营。
八是“合法型 ” 。这粪生产经营者扣着“合法”的外衣，“实质”是从事的无照经营活动。突出表现在已办非企业单位登记。由于民政部门在“营利与非营利”概念上的理解不一，执行有偏差，致使的职业培训、医疗诊所、健身、社会中介事业，美容美发院等属“营利”性组织应办理工商登记注册、而民政部门都登记为“非营利”性企业，其实质是打着“非营利”招牌从事无照经营活动。
九是试验型。这类经营者本着试试着的心理，先挣够本再说，办照纳税不合算，盈利就办理，不盈利就缓办理，有的试营一段时间看无人管理干脆就无照经营。
二、无照经营的原因
首先，经营者的原因。从王观上讲，无照经营者有二类，一是恶意无照经营；二是善意无照经营。就其原团在于：恶意的无照经营主要是从事非法生产经营活动，如走私贩私，生产假冒伪劣产品，敢冒风险，获大利润 ( 暴利 ) ；善意的无照经营，是一些无知的法盲，不知道经营必须要办理工商营业执照；有的经营项目很难办到前置许可，并且成本较高，只好无照经营；有的属下岗职工、孤寡老人、残疾人、因家庭团难，从事季节性临时性的小本经营，他们本意是想办理营业执照，但受一些客观的限制不得不从事无照经营活动。
其次，管理者的原因。取缔无照经营的执法主体是工商行政管理机关，而就其取缔无照经营，目前看还存在四个不够 : 一是监管意识不够强。由于各级政府在当前西部大开发的大环境下，一讲发展，就以发展代替监管，发展就是监菅的错误观念，加之机构改革后，工商所人员少，收费、办案任务重，有的以费代照，以罚代管的现象仍然存在，整体上讲监管无照经营的意识不够强；二是监营力度不够大，由于工商部门在取缔无照经营时没有对当事人的强制性措施，在取证、调查了解相关精况时当事人拒不配合，想走就走、想说就说，有的一走了事，无可奈何，表现出查处的力度不够大；三是监管的手段不够高，集中表现在工商部门的设施、设备差，有的基层工商所既没有车辆，也没有现代的信息通讯工具，有时眼看着无照经营逃走。四是干部素质不够高。有的工商干部在业主的小思小惠面前丧失目家公务员的职业道德，收受贿赂，有的为无照经营充当“保护伞”．致使清理无照经营成一句空话。
第三，部门原因，主要是部门之间不能有效形成全力。各部门站在各自利益上强调客观，给无照经营有生存的可乘之机，其主要：一是执法部门没有形成有效台力，执法单一，执法力度较弱；二是一些前置审批部门只要强调收费，不予管理，而且行政效率差，使无照经营者错误的认为只要交了费就是合法的；三是对有执照经营者人人管，象唐曾肉一样大家都想吃，而无照经营则无人问津，成了管理的真空。
第四，法制原因，主要两点：一是前置条件制约、办证办照不易。目前办理歌舞厅、茶馆 ( 茶楼 ) 、医药、饮食、住宿等行业都要到公安、消防、环保、卫生等多个部门办理前置，有的部门手续多，办事效率低，申办费用高，长时间办不下来经营者干脆不办，就无照经营，二是法制建设滞后，打击力度受限。主要表现在，《办法》对无照经营者规模大小规定不明确，对无照经营种类不具体，如那类是个体工商户无照经营，那类是企业无照经营，企业类型无照经营如何界定等。我们在查处取缔无照经营时就曾遇到对当事人依据《办法》予以处理，但当事人收到处罚决定书后，对工商行政管理的处罚提出异议，并出具了两个人的合伙协议和相应的合伙经营证据，依据《办法》第十四条二项规定“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”。
三、治理无照经营的对策及建议
l 、区别对待，取缔与规范相结合。取缔无照经营要坚持取缔与疏导，处罚与教育相结合的原则。一是对于恶意的无照，一经发现立即予以取缔，并重罚，二是对善意的无照经营者，应呆取教育的办法，限期责令办理营业执照。
2 、认真履行职责，加大监管力度。一是要提高认识，明确职责，各级工商行政管理部门要充分认识到无照经营活动对社会主义市场经济秩序带来的危害，要将取缔无照经营工作作为市场经济秩序整顿的重点之一，切实加强领导、明确职责，突出重点，制定具体的工作方案，将清理取缔任务逐步分解，落实到人，确保清理取缔无照经营取得实效。二是要严格执法、加强监管，各级工商行政管理机关要充分发挥职能作用，依法查处无照经营活动，做到适用法律准确，程序合法。三是健全制度，完善管理，特别对执法人员要约法三章，不得在执法过程中循私情，充当无照经营的“保护伞”；但发现要严肃处理。
3 、部门配合、实施综合治理。清理和查处无照经营，涉及到公安、经贸、税务、工商、国土、药监、安全、规划、文化、卫生等多个部门，每个部门必须各司其职，各负其责，依据有关法律、法规进行监督管理取缔无照经营活动。一是配合经委有关部门，查处取缔“五小”企业的违法经营活动，二是配合卫生、医药部门查处和取缔涉及从事危害群众身体健康的伪劣食品、药品等违法行为；三是配合安全、公安等部门查处和取缔危害群众生命安全的烟花爆竹、液化气等违法行为；四是配合 _ 义化部门查处和取缔歌舞厅、卡厅、夜总会、电子游戏、网吧、录像放映等违法行为；五是配合公安、经贸、新闻出版等部门查处和取缔桑拿按摩、美容美发服务场所以及旅馆、印刻、图书音像制品等违法行为；六是配合经贸委、卫生部门开展危化品安全管理和整治工作，严肃查处种类无照经营行为。
4 、大力宣传《办法》，加大查处力度，树立工商部门的执法形象。 一是充分利用媒体，广泛宣传，大造舆论声势，增强经营者的守法意识，自觉维护公平竞争的环境，树立有照经营、亮照经营的观念。二是充分发挥个私协会的桥梁纽带作用，加强“三自”教育，开展普法教育，创造良好的执法环境。三是加强对管理人员事业心、责任感的教育管理。
5 、建立健全长效监管机制。坚持日常管理与市场巡查、重点检查相结合，持之以恒抓亮照经营管理。让无照经营者无藏身之地，发现一个查处一个。只要长期坚持抓下去，无照经营行为在市场上将会得到有效规范。 |
